Шановні партнери! Вимушені повідомити, що в зв'язку зі зміною собівартості, з 1 березня будуть підвищені ціни на ДСТУ та ДБН


Додаткова копія: Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта

ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

від 30 листопада 2018 року N 519

Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта

Державна регуляторна служба України відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянула проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про поштовий зв'язок" (далі - проект Закону), а також документи, що надані до нього листом Міністерства інфраструктури України від 25.10.2018 N 3510/32/14-18.

За результатами розгляду проекту Закону та аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено:

проектом Закону пропонується внести зміни до Закону України "Про поштовий зв'язок", виклавши його в новій редакції, визначивши правову основу діяльності у сфері послуг поштового зв'язку, зокрема повноваження центральних органів виконавчої влади та національного регулятора; права та обов'язки операторів поштового зв'язку та користувачів зазначених послуг; врегулювати засади відповідальності операторів поштового зв'язку та користувачів послуг у цій сфері.

Однак проект Закону не може бути погоджений у даній редакції оскільки обраний розробником спосіб державного регулювання під час практичного застосування може суперечити інтересам операторів поштового зв'язку, а розробником не доведено адекватність, ефективність та збалансованість запропонованого механізму державного регулювання.

Проектом Закону передбачається нормативно врегулювати існування призначеного(их) оператора поштового зв'язку - оператор або оператори поштового зв'язку, яких відповідно до законодавства призначено для надання в установленому порядку універсальних послуг поштового зв'язку на всій території України та національного(-их) оператора поштового зв'язку - оператор або оператори поштового зв'язку, яких відповідно до законодавства призначено для виконання зобов'язань, що випливають із актів Всесвітнього поштового союзу і яким надано виключні права у сфері надання послуг поштового зв'язку. За змістом законопроекту призначений оператор - це оператор, що надає універсальні послуги, а національний оператор - це оператор, якому держава надала виключні права у галузі поштового зв'язку.

Слід зазначити, що доцільність запропонованої розробником новації щодо розділення певних функцій між двома видами операторів поштового зв'язку - національним та призначеним, жодним чином не обґрунтована.

Відповідно до пункту 3 статті 3 Директиви 97/67/ЄС держави-члени вживають заходи для того, щоб загальне обслуговування було гарантованим щонайменше протягом п'яти робочих днів на тиждень, окрім обставин або географічних умов, що вважатимуться винятковими, а також щоб зазначене обслуговування включало щонайменше:

- одну виїмку;

- одну доставку на домашню адресу для кожної фізичної або юридичної особи або, шляхом відступу від цього правила, на умовах, визначених національним регуляторним органом, - на адресу відповідних об'єктів.

Наведеною нормою розкрито сутність вимоги до забезпечення доступу всіх споживачів до універсальної послуги.

Натомість, частиною першою статті 16 проекту Закону передбачено лише суб'єктивні критерії надання універсальної послуги поштового зв'язку, із яких неможливо встановити чи надається універсальна послуга на належному рівні чи ні. Положення проекту Закону обмежуються декларативними нормами про створення відкритих, недискримінаційних і прозорих умов доступу користувачів до універсальних послуг поштового зв'язку, доступність цін на такі послуги, забезпечення споживачів Інформацією про такі послуги тощо.

Таким чином, оскільки проектом Закону не визначається вимог до надання універсальних послуг (кількість вишок кореспонденції, кількість доставок відправлень на тиждень, нормативи розміщення відділень у сільській місцевості тощо), практична реалізація запропонованого механізму державного регулювання може мати неоднозначне трактування.

Крім того, допускаючи можливість існування декількох призначених операторів в державі, законопроект не визначає механізму їх призначення та взаємодії.

Зокрема, законопроектом не передбачено:

- органу, до повноважень якого віднесено визначення призначеного оператора;

- порядку взаємодії між декількома операторами або механізму визначення такого порядку.

Тобто, законопроектом не встановлений прозорий механізм визначення, а також критерії відбору призначеного(-их) оператора(-ів).

Поряд з цим, проект Закону містить антиконкурентні положення, спрямовані на надання призначеному оператору монополії на всі послуги поштового зв'язку, що входять до переліку універсальних.

Відповідно до частини 1 статті 7 Директиви 97/67/ЄС держави-члени не надають або не залишають чинними виняткові або спеціальні права для запровадження та надання поштових послуг.

Згідно з пунктом 20 Преамбули Директиви оскільки, з причин громадського порядку та безпеки, держави-члени можуть мати законний інтерес у наданні одній або декільком визначеним ними організаціям, права на розміщення поштових скриньок, призначених для збору поштових відправлень на державних дорогах; оскільки, з тих самих причин, вони мають право визначати організацію або організації, які мають право випускати поштові марки, що позначають країну походження, а також організації, що несуть відповідальність за надання послуги рекомендованої кореспонденції, яка використовується під час судових або адміністративних проваджень відповідно до національного законодавства.

Тобто, вказаним пунктом Преамбули Директиви встановлено вичерпний перелік видів діяльності у сфері поштового зв'язку, щодо яких може впроваджуватися монополія.

Відповідно до статті 110 Угоди про асоціацію України з ЄС, яка має назву "Запобігання монополістичній практиці у секторі поштових та кур'єрських послуг", Україною мають бути вжиті необхідні заходи з метою запобігання участі або продовженню монополістичних практик постачальників, які окремо або разом мають можливість здійснювати істотний вплив на умови участі (з урахуванням ціни та пропозиції) на відповідному ринку поштових та кур'єрських послуг в результаті використання своїх позицій на ринку.

Натомість, частиною третьою статті 16 проекту Закону передбачено, що "універсальні послуги поштового зв'язку надаються оператором(-ами) поштового зв'язку, який(-і) призначений(-ні) у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері надання послуг поштового зв'язку, за цінами (тарифами), встановленими національним регулятором.".

Тобто, передбачено надання універсальних послуг призначеним оператором поштового зв'язку (призначеними операторами).

Частиною другою статті 16 законопроекту до універсальних послуг віднесено пересилання: поштових відправлень вагою до 2 кг; посилок вагою до 10 кг; секограм вагою до 7 кг; реєстрованих та з оголошеною цінністю поштових відправлень.

Прийняття законопроекту у пропонованій редакції призведе до того, що майже всі послуги поштового зв'язку будуть надаватись лише ПАТ "Укрпошта", яке на сьогоднішній день є національним оператором поштового зв'язку. Відповідно до Прикінцевих та перехідних положень законопроекту (пункт 5) ПАТ "Укрпошта" автоматично набуде статусу призначеного на надання універсальних послуг поштового зв'язку оператора.

Крім того, проектом Закону передбачено встановити монополію національного оператора поштового зв'язку на надання послуги поштового переказу.

Слід зазначити, що наразі відповідна послуга надається лише національним оператором через неузгодженість між законодавством про поштовий зв'язок та законодавством про переказ коштів. Але чинним Законом України "Про поштовий зв'язок" формально надання послуги поштового переказу будь-яким оператором не заборонено.

Зазначаємо, що ініціатива Мінінфраструктури щодо встановлення монополії національного оператора на надання послуги поштового переказу прямо суперечить статі 110 Угоди про асоціацію України з ЄС та положенням Директиви 97/67/ЄС.

Окремі положення проекту Закону спрямовані на врегулювання галузі, посилення адміністративного тиску на операторів та надання регуляторних повноважень НКРЗІ.

Так, відповідно до законопроекту:

- державному нагляду (контролю) підлягають всі оператори поштового зв'язку, а не лише оператори, що надають універсальну послугу;

- запроваджується державний нагляд за додержанням операторами поштового зв'язку установлених показників якості послуг поштового зв'язку;

- запроваджується процедура оцінки відповідності у сфері надання послуг поштового зв'язку.

Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є законом прямої дії, процедурним та визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) (далі - Закон про нагляд (контроль)).

Статтею 1 Закону про нагляд (контроль) визначено, що державний нагляд (контроль) є діяльністю уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Частиною другою статті 9 проекту Закону пропонується встановити, що державний нагляд (контроль), спрямований на запобігання, виявлення та усунення порушень законодавства операторами поштового зв'язку, здійснюється національним регулятором відповідно до цього Закону та Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Частиною третьою статті 9 проекту Закону пропонується встановити, що заходи державного нагляду (контролю) здійснюються за наявності підстав та в порядку, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Проте, частиною п'ятою статті 9 проекту Закону пропонується встановити, зокрема, що планові перевірки проводяться не частіше одного разу на рік.

Запропонована редакція частини п'ятої статті 9 проекту Закону не узгоджується із частиною другою статті 5 Закону про нагляд (контроль), якою встановлено, що планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб'єктів господарювання, яка віднесена: до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки; до середнього ступеня ризику - не частіше одного разу на три роки; до незначного ступеня ризику - не частіше одного разу на п'ять років.

Частиною шостою статті 9 проекту Закону пропонується встановити, що позапланові перевірки проводяться уповноваженими особами національного регулятора, яким надано право на здійснення державного нагляду (контролю), на підставі, зокрема, заяви (повідомлення) про порушення оператором поштового зв'язку вимог законодавства у сфері надання послуг поштового зв'язку з метою перевірки наведених фактів або виконання припису про порушення зазначеного законодавства.

Запропонована редакція частини шостої статті 9 проекту Закону не узгоджується з частиною першою статті 6 Закону про нагляд (контроль) у сфері, відповідно до якої підставами для здійснення позапланових заходів, зокрема, є:

звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).

З огляду на зазначене, норми проекту Закону необхідно узгодити з нормами Закону про нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.

Звертаємо увагу на необхідність дотримання вимог Методичних рекомендацій щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки, схвалених постановою колегії Міністерства юстиції України від 21.11.2000 N 41 (Постанова N 41).

Так, абзацом другим пункту 12 зазначених Методичних рекомендацій передбачено:

- особливу увагу необхідно звертати на точність термінології;

- визначення термінів повинно відповідати тому змісту, який у нього вкладають літературознавці, вчені та юристи, і має бути уніфікованим по всьому тексту закону;

- якщо термінологія обмежується лише даним законом, то дається відповідне застереження.

Враховуючи зазначене, на виконання вимог статті 1 Закону про нагляд (контроль) вважаємо за необхідне вживати поняття "державний нагляд (контроль)".

Отже, назву статті 9 проекту Закону доповнити словом "контроль" перед словом "нагляд".

У контексті питання державного нагляду за галуззю поштового зв'язку зазначаємо, що в аналізі регуляторного впливу проекту Закону розробником не обґрунтовані негативні наслідки відсутності державного регулювання та контролю, а саме не здійснена оцінка відповідної проблеми в цифровому вимірі і, як наслідок, відсутній опис механізмів та заходів, які забезпечать розв'язання даної проблеми, а також не визначено відповідні показники результативності дії регуляторного акта та заходи, за допомогою яких здійснюватиметься відстеження результативності дії регуляторного акта.

У процесі розгляду проекту Закону на адресу Державної регуляторної служби України надійшли зауваження та пропозиції від суб'єктів господарювання (листи: ТОВ "Делівері" від 02.11.2018 N 479-18; ТОВ "Нова Пошта" від 08.11.2018 N 802; ТОВ "Спецкур'єр" від 12.11.2018 N 47; Кур'єрська служба України від 09.11.2018 N 35/18; спільний лист ТзОВ СП "Росан", ТзОВ "Торговий дім "Міст Експрес", ТзОВ "Транс-Логістик-Сервіс" та ТзОВ "Міст "МППВ" від 21.11.2018; ПАТ "Укрпошта" від 23.11.2018 N 5315-1658), обсяг і характер яких свідчить про те, що покладений в основу законопроекту спосіб державного регулювання є потенційно обтяжливим для суб'єктів господарювання. Як вбачається з переліку адресатів, аналогічні звернення бути направлені Міністерству інфраструктури України.

З приводу зазначеного зауважуємо, що статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено ключові принципи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Принцип прозорості та врахування громадської думки, зокрема, передбачає відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

З метою дотримання вищезазначених вимог вказаного Закону, розробнику проекту Закону необхідно здійснити об'єктивний розгляд відповідних звернень та інформувати заявників і Державну регуляторну службу України про їх результати.

Загалом, наданий розробником аналіз регуляторного впливу до проекту Закону (далі - АРВ), яким повинно бути описано запропонований проектом акта механізм державного регулювання, доведено його ефективність та баланс інтересів усіх зацікавлених сторін, не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта" (зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (Постанова N 1151)) (далі - Методика).

Відповідно до пункту 13 Методики результати проведення аналізу впливу регуляторного акта викладаються письмово згідно з додатком 1 до цієї Методики.

1. У розділі I "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання, визначити причини її виникнення, оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб, визначити основні групи, на які вона справляє вплив, а також обґрунтувати, чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.

Проте, при визначенні проблеми, розробник обмежився лише її текстовим описом, вказавши, що необхідністю впровадження відповідного державного регулювання є виконання окремих вимог міжнародного законодавства, а також формально визначено недосконалість державного регулювання у сфері надання послуг поштового зв'язку.

Зазначене належним чином не доводить необхідність впровадження відповідного державного регулювання, оскільки деталізований опис проблемних питань, які виникають безпосередньо через невідповідність чинного законодавства міжнародним правовим актам та практиці здійснення господарської діяльності операторами поштового зв'язку - у редакції запропонованого АРВ до проекту Закону відсутній.

Загалом, в АРВ до проекту Закону розробником не наведено даних у числовій формі, які б обґрунтовували наявність проблеми, її масштаб та важливість, а також не охарактеризовано та не оцінено сфери, на які проблема справляє найбільший негативний вплив.

2. У розділі III "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник повинен визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючої проблеми та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них.

Однак розробник обмежився текстовим та за обсягом не інформативним описом вигод і витрат держави, громадян та суб'єктів господарювання від застосування лише однієї альтернативи, а саме прийняття розробленого нормативно-правового акта, при цьому представлений розробником інший альтернативний варіант вирішення існуючих проблем взагалі не проаналізовані.

В АРВ розробником не наведено розрахунків витрат суб'єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту Закону, окрім формального обрахунку витрат на підготовку та подання до НКРЗІ повідомлення про внесення інформації до державного реєстру операторів поштового зв'язку, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.

Наприклад, не обраховано витрати призначеного оператора на щорічний аудит фінансової звітності за результатами ведення роздільного обліку доходів та витрат на предмет відповідності критеріям, встановленим національним регулятором; витрати операторів на проходження процедури оцінки відповідності; втрат поштових операторів, яких вони зазнають у зв'язку із запровадженими обмеженнями щодо надання універсальних послуг.

Зазначене не дозволить в подальшому об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.

У розділі V АРВ "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником в повному обсязі не описано механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог. При цьому розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто яким чином будуть діяти положення проекту Закону та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності.

Розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" заповнено з порушенням вимог пункту 10 Методики. Так розробником не наведено додаткових прогнозних показників результативності дії регуляторного акта, які безпосередньо пов'язані із предметом регулювання проекту Закону, та яких згідно з Методикою, повинно бути не менше трьох.

Порушення розробником вимог Закону та Методики в частині визначення показників результативності не дозволить в подальшому належним чином провести відстеження його результативності, як передбачено статтею 10 Закону.

У контексті вищевказаного зазначаємо, що проект Закону потребує доопрацювання, з урахуванням наданих зауважень, та надання відповідних обґрунтувань, зокрема, доведення факту неможливості вирішення наявної проблеми за допомогою інших альтернативних способів, а також забезпечення максимально можливих позитивних результатів від дії цього акта за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави.

Таким чином, розробку законопроекту здійснено з неповним урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", з огляду на недотримання принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 цього Закону, зокрема принципів доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, а також вимог статті 8 цього Закону в частині підготовки АРВ з урахуванням вимог Методики проведення аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308.

Ураховуючи вищенаведене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державна регуляторна служба України вирішила:

відмовити в погодженні проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про поштовий зв'язок".

 

Голова Державної
регуляторної служби України

К. Ляпіна




 
 
Copyright © 2003-2019 document.UA. All rights reserved. При використанні матеріалів сайту наявність активного посилання на document.UA обов'язково. Законодавство-mirror:epicentre.com.ua
RSS канали