Додаткова копія: Про визнання незаконною та скасування з дати прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року N 333

ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

09.10.2019 р.

Справа N 826/12323/18

 

Адміністративне провадження N К/9901/17241/19,

 

N К/9901/17667/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Саприкіної І. В., суддів: Єзерова А. А., Чиркіна С. М., за участю: секретаря судового засідання - Зейфман І. М., представника Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" - Д. Г. М., представника Кабінету Міністрів України - П. А. С., розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Кабінету Міністрів України і Державної служби геології та надр України на рішення окружного адміністративного суду м. Києва (колегія у складі головуючого судді Донця В. А., суддів Костенка Д. А., Шрамко Ю. Т.) від 12 грудня 2018 року (Рішення N 826/12323/18) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Чаку Є. В., суддів Файдюка В. В., Мезєнцева Є. І.) від 22 травня 2019 року (Постанова N 826/12323/18) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Кабінету Міністрів України, Державної служби геології та надр України про визнання протиправною та скасування постанови в частині, установив:

У серпні 2018 року Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" (далі - ПАТ "Укрнафта") звернулося до окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) та Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), у якому просило:

- визнати незаконною та скасувати з дати прийняття постанову КМУ від 25 квітня 2018 року N 333 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року N 594 і 615" (Постанова N 333) у частині, що стосується доповнення п. 14 Порядку N 615 (Постанова N 615) новим абзацом такого змісту: "У разі наявності у заявника, який звернувся із заявою для продовження строку дії дозволу, заборгованості зі сплати рентної плати за користування надрами до особливих умов дозволу включається вимога щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами відповідно до ст. 10 Закону України від 12 липня 2001 року N 2665-III "Про нафту і газ" (далі - Закон N 2665-III) та ст. 24 Кодексу України про надра;

- зобов'язати КМУ невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданнях, де було офіційно оприлюднено постанову КМУ від 25 квітня 2018 року N 333 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року N 594 і 615" (Постанова N 333), після набрання вказаним рішенням законної сили.

На обґрунтування своїх вимог ПАТ "Укрнафта" зазначило, що оскаржувана постанова КМУ ухвалена за відсутності повноважень у Держгеонадра за ст. 10 Закону N 2665-III, ст. 24, 25, 57 Кодексу України про надра обмежувати надрокористувачу розпорядження видобутими корисними копалинами у зв'язку з податковим боргом з рентної плати, а також усупереч вимогам ст. 12 Господарського кодексу України, оскільки встановлення таких обмежень є запровадженням адміністративно-господарської санкції, що не належить до компетенції Уряду України. Крім того, на думку товариства, наявність вищезазначених обмежень є подвійною відповідальністю, оскільки Податковим кодексом України (далі - ПК України) вже запроваджено санкції за невиконання податкових зобов'язань. Також за позицією позивача, КМУ, установлюючи в оскаржуваному нормативно-правовому акті обмеження надрокористувачу розпоряджатися видобутими корисними копалинами та наділяючи відповідними повноваженнями Держгеонадра, діяв за межами компетенції, оскільки законами України не надано повноважень Уряду України встановлювати такі обмеження та надавати повноваження Держгеонадра застосовувати будь-які санкції.

Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 12 грудня 2018 року (Рішення N 826/12323/18), залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року (Постанова N 826/12323/18), позов задовольнив. Визнав протиправним (незаконним) та нечинним абз. 9 підп. 4 п. 2 змін, що вносяться до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року N 594 (Постанова N 594) і 615 (Постанова N 615), затверджених постановою КМУ від 25 квітня 2018 року N 333 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року N 594 і 615" (Постанова N 333) у частині внесення змін до п. 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМУ від 30 травня 2011 року N 615 (Постанова N 615) такого змісту: "У разі наявності у заявника, який звернувся із заявою для продовження строку дії дозволу, заборгованості із сплати рентної плати за користування надрами, до особливих умов дозволу включається вимога щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами відповідно до ст. 10 Закону N 2665-III та ст. 24 Кодексу України про надра". Зобов'язав КМУ невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення від 12 грудня 2018 року у справі N 826/12323/18 (Рішення N 826/12323/18) в Офіційному віснику України - після набрання рішенням законної сили.

Також суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що визнані протиправними (незаконними) та нечинними положення абз. 9 підп. 4 п. 2 змін, затверджених постановою КМУ від 25 квітня 2018 року N 333 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року N 594 і 615" (Постанова N 333), втрачають чинність з моменту набрання законної сили рішенням суду.

Не погодившись з такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у червні 2019 року КМУ та Держгеонадра подали до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційні скарги, у якій просили скасувати рішення окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (Рішення N 826/12323/18) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року (Постанова N 826/12323/18) і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.

Обґрунтовуючи касаційні скарги, КМУ та Держгеонадра зазначили, що суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права і не дослідили належним чином усі обставини справи.

За позицією КМУ, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність компетенції Уряду України щодо прийняття оскаржуваної постанови від 25 квітня 2018 року N 333 (Постанова N 333).

Держгеонадра у своїй касаційній скарзі вказала, що встановлення обмежень на розпорядження видобутими корисними копалинами при порушенні законодавства у сфері надрокористування (несплати рентної плати за надрокористування) носить превентивний характер, у зв'язку з чим такі обмеження не можна ототожнювати з притягненням до відповідальності за порушення положень ПК України.

Крім того, на думку скаржників, КМУ, приймаючи оспорювану постанову, діяв у межах повноважень, визначених законами України, а тому встановлене обмеження користування надрами (розпорядження видобутими корисними копалинами) для окремих видів надрокористувачів, зокрема для тих, хто порушив законодавство у сфері надрокористування, є обґрунтованим та не призводить до накладення на відповідних суб'єктів подвійної відповідальності.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалами від 01 та 04 липня 2019 року відкрив провадження у цій справі за вказаними касаційними скаргами.

18 та 19 вересня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшли клопотання ПАТ "Укрнафта" про пришвидшення касаційного розгляду цієї справи, яке мотивоване необхідністю вирішення цієї справи у найкоротші строки у зв'язку з тим, що існує ризик застосування до позивача певних обмежень у сфері користування та розпорядження видобутими корисними копалинами, який може призвести до порушення прав та інтересів не тільки ПАТ "Укрнафта", а й для його контрагентів і подальших споживачів виробленої товариством продукції.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні з викликом учасників справи на 09 жовтня 2019 року.

Відповідно до ч. 1 ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України ( N 2747-IV) (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.

При цьому, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду як суд касаційної інстанції, діючи у межах повноважень та порядку, визначених ст. 341 КАС України ( N 2747-IV), не може встановлювати обставини справи, які можуть додатково пояснити її учасники, збирати й перевіряти докази та надавати їм оцінку, тобто є судом права, а не факту і обставин.

У судовому засіданні представник КМУ - П. А. С. підтримав касаційні скарги та просив їх задовольнити з викладених мотивів та аргументів.

Представник ПАТ "Укрнафта" - Д. Г. М. заперечила проти задоволення касаційних скарг КМУ та Держгеонадра й зазначила, що вказані скаржниками доводи не ґрунтуються на вимогах законодавства, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій ухвалені з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.

25 квітня 2018 року КМУ прийняв постанову N 333 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року N 594 і 615" (Постанова N 333), якою затвердив зміни до Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМУ від 30 травня 2011 року N 594 (Постанова N 594) (далі - Порядок N 594) та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМУ від 30 травня 2011 року N 615 (Постанова N 615) (далі - Порядок N 615).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваною постановою (Постанова N 333) КМУ доповнив п. 14 Порядку N 615 (Постанова N 615) абзацом такого змісту: "У разі наявності у заявника, який звернувся із заявою для продовження строку дії дозволу, заборгованості із сплати рентної плати за користування надрами, до особливих умов дозволу включається вимога щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами відповідно до ст. 10 Закону N 2665-III та ст. 24 Кодексу України про надра".

З матеріалів справи також убачається, що постанова КМУ від 25 квітня 2018 року N 333 (Постанова N 333) була оприлюднена в газеті "Урядовий кур'єр" від 08 червня 2018 року N 107 та в Офіційному віснику України від 26 червня 2018 року N 49, тобто, ураховуючи положення п. 3 цієї постанови (Постанова N 333), вона набрала чинності з дня її опублікування. За таких обставин положення абз. 9 підп. 4 п. 2 "Змін, що вносяться до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року N 594 і 615" (Постанова N 333), які оскаржуються позивачем, набрали чинності 08 червня 2018 року.

Вважаючи абз. 9 підп. 4 п. 2 оскаржуваної постанови КМУ (Постанова N 333) незаконним, ПАТ "Укрнафта" звернулося до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Судові рішення, ухвалені за результатом розгляду цього позову, є предметом касаційного перегляду в даній справі.

Проаналізувавши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначає таке.

При ухваленні оскаржуваних судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що приймаючи оскаржувану постанову в частині, яка надавала Держгеонадра додаткові повноваження про включення до особливих умов дозволу вимоги щодо обмеженого розпорядження надрокористувачами видобутими корисними копалинами, та встановлювала новий, відмінний від встановлених законами України захід реагування, КМУ вийшов за межі наданих йому повноважень, чим порушив вимоги наведених вище положень законодавства. Крім того, за позицією судів, відсутні підстави для встановлення КМУ оскаржуваними положеннями постанови (Постанова N 333) повноваження Держгеонадра включати до особливих умов дозволу вимогу щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами в разі наявності в надрокористувача заборгованості з рентної плати.

Колегія суддів погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 11 цього Закону користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, які надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

Статтею 3 Закону N 2665-III встановлено, що відносини, пов'язані з користуванням нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, регулюються Кодексом України про надра, за приписами ст. 4 якого надра є виключною власністю народу України і надаються тільки у користування.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 24 Кодексу України про надра користувачі надр мають право розпоряджатися видобутими корисними копалинами, якщо інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу.

З аналізу зазначених законодавчих норм убачається, що надрокористувач не обмежений спеціальним законом у сфері користування надрами - Кодексом України про надра - самостійно розпоряджатися видобутими ним корисними копалинами.

Тобто, обмеження надрокористувача розпоряджатися видобутими корисними копалинами не може ототожнюватися з обмеженням користування надрами (ч. 5 ст. 16 Кодексу України про надра).

Таким чином, доводи КМУ, що право розпорядження надрокористувачем видобутими ним корисними копалинами входить до поняття користування надрами, і така діяльність підприємства може регулюватися центральним органом виконавчої влади (Держгеонадра), є безпідставними та необґрунтованими.

Частиною 2 ст. 24 Кодексу України про надра передбачено, що користувачі надр зобов'язані: використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого КМУ; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

За приписами ч. 4 ст. 24 зазначеного Кодексу користувач надр (інвестор), який отримав спеціальний дозвіл на користування надрами та гірничий відвід (у разі його необхідності) або уклав угоду про розподіл продукції, має виключне право здійснювати в його межах користування надрами відповідно до цього спеціального дозволу та угоди про розподіл продукції. Будь-яка діяльність, пов'язана з користуванням надрами в межах гірничого відводу, може здійснюватися тільки за згодою користувача надр (інвестора), якому він наданий. Така згода або відмова в її наданні має бути надана протягом двадцяти календарних днів після отримання відповідного письмового запиту. У разі ненадання жодної відповіді протягом зазначеного часу така згода вважається наданою.

У разі отримання інвестором за угодою про розподіл продукції відмови від користувача надр у наданні згоди на проведення робіт у межах гірничого відводу, наданого такому користувачу надр для видобутку корисних копалин, крім гірничих відводів для видобутку кам'яного та бурого вугілля, антрациту та залізних металічних руд, незалежно від підстав для такої відмови, таку згоду може бути надано спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з промислової безпеки, охорони праці, державного гірничого нагляду та державного регулювання у сфері безпечного поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, за умови, що одночасне користування надрами кількома надрокористувачами в межах одного гірничого відводу не створить загрози життю і здоров'ю людей і не завдасть шкоди надрам та/або промисловим об'єктам, розміщеним у межах зазначеного гірничого відводу (ч. 5 вказаної статті Кодексу України про надра).

Разом з цим, відповідно до ст. 10 Закону N 2665-III споруди, обладнання та інші активи, що були створені власником спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами в процесі здійснення підприємницької діяльності в нафтогазовій галузі, є його власністю і після закінчення строку дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами можуть використовуватися ним на власний розсуд.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Верховна Рада України визначає основні напрями державної політики у нафтогазовій галузі та здійснює законодавче регулювання відносин у ній. КМУ та інші уповноважені на це органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом, реалізують державну політику в нафтогазовій галузі та здійснюють управління нею (ст. 6 Закону N 2665-III).

Статтею 8 Кодексу України про надра визначена компетенція КМУ в галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, у якій не передбачено повноважень Уряду розширювати перелік підстав для обмеження, тимчасової заборони, зупинки, припинення або відмови в наданні спеціальних дозволів на користування надрами.

За приписами ст. 56 Кодексу України про надра основними вимогами в галузі охорони надр є:

- забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр;

- додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами;

- раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів;

- недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд;

- охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку;

- запобігання необґрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей;

- запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод;

- додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.

Згідно з ч. 1 ст. 57 Кодексу України про надра в разі порушення вимог ст. 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

З аналізу зазначеної вище норми вбачається, що при порушенні надрокористувачем його обов'язків, визначених ч. 2 ст. 24 Кодексу України про надра, а також основних вимог у галузі охорони надр, які передбачені в ст. 56 цього Кодексу, Держгеонадра може зупинити або обмежити саме використання надр. Однак, цією нормою не передбачено можливості обмеження надрокористувача в користуванні чи розпорядженні видобутими ним корисними копалинами.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком попередніх інстанції, що до компетенції КМУ не входить надання Держгеонадра додаткових повноважень включати до особливих умов дозволу вимогу про обмеження надрокористувачів розпоряджатися видобутими корисними копалинами в разі наявності у останнього несплати або заборгованості рентної плати за користування надрами.

Дійсно, порядок та особливості надання, продовження, зупинення та/або анулювання спеціальних дозволів користування надрами входить до безпосередньої компетенції Держгеонадра, що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра енергетики та захисту довкілля, і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

При цьому КМУ правомірно (у межах наданих повноважень) затвердив своєю постановою Порядок N 615 (Постанова N 615), який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

Внесення змін до вказаного порядку також відноситься до компетенції Уряду України. Проте, у даному випадку, такі зміни повинні бути направленні на уточнення та вдосконалення чинного регулювання, а не на встановлення нових правил та норм, які мають бути закріплені в законах України.

Як вбачається зі змісту оскаржуваної постанови, підставою для застосування введених КМУ обмежень є наявність заборгованості у користувача надрами з рентної плати за користування надрами.

У свою чергу, відповідно до ст. 28 Кодексу України про надра користування надрами є платним, крім випадків, передбачених ст. 29 цього Кодексу. Плата справляється за користування надрами в межах території України, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.

Плата за користування надрами справляється у вигляді:

1) рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин;

2) рентної плати за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.

Рентна плата за користування надрами для видобування корисних копалин та рентна плата за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, установлюються ПК України.

Колегія суддів не погоджується з аргументами скаржників щодо можливості застосування КМУ певних обмежень окремих видів користування надрами чи окремих користувачів надр на підставі ч. 5 ст. 16 Кодексу України про надра, оскільки вказана норма регулює порядок та особливості надання спеціальних дозволів на користування надрами, а тому передбачені цією нормою обмеження повинні передувати отриманню (переоформленню, продовженню) такого дозволу, а не застосовуватися під час дії такого дозволу.

Водночас, зміни, які внесені КМУ до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (Порядок N 615 (Постанова N 615)), передбачають обмежене розпорядження користувачами надр видобутими корисними копалинами в разі наявності заборгованості із сплати рентної плати за користування надрами, тобто не стосуються умов, порядку та процедури надання дозволу на користування надрами.

Більш того, суд наголошує, що внесені оскаржуваною постановою КМУ зміни (установлення обмеженого розпорядження користувачами надр видобутими корисними копалинами в разі наявності заборгованості із сплати рентної плати за користування надрами) фактично є новим видом санкції за невиконання надрокористувачем вимог податкового законодавства України, оскільки підставою для застосування такого обмеження є недотримання надрокористувачем обов'язку щодо сплати рентної плати за користування надрами.

Відповідно до п. 1.1 ст. 1 ПК України, цей Кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

З аналізу вказаної норми вбачається, що перелік податків і зборів, а також порядок їх адміністрування, у тому числі й відповідальність за порушення податкового законодавства, встановлено виключно ПК України.

Тобто, жодний інший нормативно-правовий акт, особливо підзаконний, не може передбачати та встановлювати додаткову відповідальність за порушення сплати рентної плати за користування надрами.

Колегія суддів наголошує й на тому, що підзаконні нормативно-правові акти в системі механізму діяльності органів державної влади видаються головним чином органами виконавчої влади, Президентом України та органами місцевого самоврядування, тоді як закони - виключно представницьким органом державної влади (парламентом), конституційний склад якого формують 450 народних депутатів України. У даному співвідношенні підкреслюється виключно конституційний принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Тобто, закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконний акт - виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки влади, Президента та органів місцевого самоврядування.

Таким чином, нормативно-правові акти КМУ, які, у свою чергу, є підзаконними, повинні прийматися у відповідності до законів України і не суперечити їм, оскільки підзаконні нормативно-правові акти мають меншу юридичну силу ніж закони. У випадку виявлення суперечностей між нормами підзаконних нормативно-правових актів і законів, вони завжди вирішуються на користь останніх. В даному випадку підзаконні акти займають другорядне місце після законів.

Стосовно доводів КМУ про неправильне трактування та застосування судами попередніх інстанцій положень ПК України, колегія суддів вважає їх безпідставними з огляду на таке.

Правовою підставою для застосування визначених у спірній постанові обмежень щодо розпорядження надрокористувачами видобутими ними корисними копалинами є наявність у такого користувача несплати або заборгованості зі сплати за користування надрами (рентної плати за користування надрами).

Разом з цим, порядок та особливості справляння рентної плати за користування надрами, а також відповідальність за невиконання такого обов'язку визначені ПК України.

Згідно з п. 111.1 ст. 111 ПК України за порушення законів з питань оподаткування та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи, застосовуються такі види юридичної відповідальності: фінансова; адміністративна; кримінальна. Фінансова відповідальність за порушення законів з питань оподаткування та іншого законодавства встановлюється та застосовується згідно з цим Кодексом та іншими законами. Фінансова відповідальність застосовується у вигляді штрафних (фінансових) санкцій (штрафів) та/або пені.

На платника рентної плати покладається відповідальність за правильність обчислення, повноту і своєчасність її внесення до бюджету, а також за своєчасність подання контролюючим органам відповідних податкових декларацій згідно із нормами цього Кодексу та інших законодавчих актів. (підп. 258.1.1 п. 258.1 ст. 258 ПК України).

Підпунктом 258.2.2 п. 258.2 ст. 258 ПК України передбачена відповідальність платників рентної плати, а саме: за фактами, які відбуваються протягом шести місяців, щодо невнесення, несвоєчасного внесення платником рентної плати сум податкових зобов'язань або невиконання платником податкових зобов'язань з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, порушує перед відповідним центральним органом виконавчої влади питання зупинення дії відповідного спеціального дозволу.

Виходячи з аналізу вказаних законодавчих положень убачається, що відповідальність платників за порушення податкового законодавства, у тому числі щодо сплати рентної плати за користування надрами, а також дії, які вчиняють контролюючі органи в разі виявлення фактів такого порушення, врегульовано ПК України.

Оскільки встановлені в оскаржуваній постанові КМУ обмеження спрямовані на погіршення прав та інтересів надрокористувачів і можливі лише за наявності у таких суб'єктів несплати або заборгованості зі сплати за користування надрами (рентної плати за користування надрами), колегія суддів вважає, що такі обмеження повинні бути передбачені на законодавчому рівні, а саме як один з видів відповідальності, визначений ст. 258 ПК України.

У своїй касаційній скарзі КМУ також зазначило, що ухвалення спірної постанови було обумовлено наявністю проблемних питань у ході практичної реалізації Порядку N 615 (Постанова N 615). За таких обставин Уряд України вважає, що постанова від 25 квітня 2018 року N 333 (Постанова N 333) прийнята в межах наданих повноважень, оскільки направлена на вдосконалення порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з такими доводами КМУ не погоджується, оскільки такі зміни до існуючих порядків, зокрема, до порядків N 594 (Постанова N 594) та 615 (Постанова N 615), повинні відповідати вимогам та правилам, визначеними чинними законами України.

Тобто, основною метою затвердження Урядом України, як центральним органом виконавчої влади, порядків щодо регулювання певних видів діяльності є визначення механізму регулювання та виконання правил і вимог, установлених законами України. При цьому, обмеження надрокористувача в розпорядженні видобутих ними корисних копалин прямо не передбачено жодним законом України, а тому, ураховуючи положення ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідач не може вносити до ухвалених ним раніше порядків зміни, які передбачають додаткову відповідальність фізичних та/або юридичних осіб, що не закріплена на законодавчому рівні.

Крім того, суд звертає увагу, що захищаючи свою правову позицію, КМУ має право законодавчої ініціативи, а тому може звернутися до Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу із законопроектом про внесення змін у чинні закони України щодо регулювання діяльності у сфері надрокористування, зокрема й стосовно встановлення обмежень у користуванні та розпорядженні надрокористувачами видобутих ними корисних копалин.

Колегія суддів вважає безпідставними й доводи Держгеонадра, що, приймаючи постанову від 25 квітня 2018 року N 333 (Постанова N 333), КМУ виконував прямі свої зобов'язання, а саме: усунення проблемних питань щодо недотримання надрокористувачами вимог щодо сплати рентної плати, оскільки КМУ зобов'язаний діяти виключно в межах, на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що визначення основних напрямків державної політики у нафтогазовій галузі та законодавче регулювання галузі здійснюється Верховною Радою України як єдиним законодавчим органом у державі. При цьому КМУ як орган виконавчої влади уповноважений реалізовувати таку державну політику, діючи виключно в межах повноважень, визначених чинним законодавством України.

Виходячи з наведеного, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що приймаючи спірну постанову в частині, яка надавала Держгеонадра додаткові повноваження щодо включення до особливих умов дозволу вимоги щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами, та встановлювала новий, відмінний від встановлених законами України захід реагування, КМУ діяв усупереч та не у спосіб, визначений в положеннях чинного законодавства України.

Підсумовуючи зазначене, колегія суддів вважає вірним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для встановлення КМУ оскаржуваними положеннями постанови від 25 квітня 2018 року N 333 (Постанова N 333) повноваження Держгеонадра включати до особливих умов дозволу вимогу щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами в разі наявності в надрокористувача заборгованості з рентної плати, а тому їх аргументи на підтвердження своєї позиції вважаються неприйнятними і не можуть слугувати підставою для скасування оскаржуваних судових рішень.

Крім того, розглядаючи наведені відповідачами аргументи, колегія суддів виходить з того, що всі доводи КМУ та Держгеонадра, викладені в їх касаційних скаргах, були ретельно перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами норм матеріального або процесуального права, у касаційних скаргах не зазначено. Висновки судів скаржники не спростували.

Відповідно до ч. 4 ст. 328 КАС України ( N 2747-IV), підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 349 ( N 2747-IV), ст. 350 КАС України ( N 2747-IV) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341 ( N 2747-IV), 345 ( N 2747-IV), 349 ( N 2747-IV), 350 ( N 2747-IV), 355 ( N 2747-IV), 356 ( N 2747-IV), 359 КАС України ( N 2747-IV), суд постановив:

Касаційні скарги Кабінету Міністрів України і Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Рішення окружного адміністративного суду м. Києва від 12 грудня 2018 року (Рішення N 826/12323/18) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року (Постанова N 826/12323/18) залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

 

Суддя-доповідач

І. В. Саприкіна

Судді:

А. А. Єзеров

 

С. М. Чиркін




 
 
Copyright © 2003-2019 document.UA. All rights reserved. При використанні матеріалів сайту наявність активного посилання на document.UA обов'язково. Законодавство-mirror:epicentre.com.ua
RSS канали