Додаткова копія: Про визнання незаконною відмови щодо видачі ордера на квартиру

ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

15.05.2019 р.

Справа N 826/4766/17

 

Провадження N 11-1290апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі судді-доповідача - Саприкіної І. В., суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі також - позивач) до Шевченківської районної в місті Києві державної адміністрації (далі також - відповідач) про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою позивача на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі Костюк Л. О., Бужак Н. П. і Твердохліб В. А., учасники справи: позивач - ОСОБА_1; відповідач - Шевченківська районна в місті Києві державна адміністрація; особа, яка подала апеляційну скаргу - Служба безпеки України (далі - СБУ).

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2017 року позивач звернувся з позовом, в якому просив:

1.1. Визнати незаконною відмову відповідача щодо видачі позивачеві ордера на квартиру АДРЕСА_1 (далі - квартира).

1.2. Зобов'язати відповідача видати позивачеві та його родині оформлений ордер на квартиру.

2. Мотивував позов так:

2.1. Позивач з родиною проживав в однокімнатній службовій квартирі АДРЕСА_2, що була виділена позивачеві зі службового фонду СБУ.

2.2. 5 листопада 2013 року житлово-побутова комісія Центрального управління СБУ (далі - Комісія) прийняла рішення, оформлене протоколом N 24, про надання позивачу на родину з чотирьох осіб квартири для постійного проживання з метою поліпшення житлових умов квартиру та зняття позивача з квартирного обліку.

2.3. 20 грудня 2013 року голова відповідача видав розпорядження N 795 "Про затвердження спільного рішення керівництва та Комісії про надання жилих приміщень" (далі - розпорядження N 795), яким затвердив вказане рішення Комісії.

2.4. Після одержання квартири позивач звільнив раніше надану службову квартиру та передав її СБУ.

2.5. Протягом лютого - березня 2014 року позивач неодноразово звертався до відповідача з проханням видати йому ордер N 05742 серії Б на жиле приміщення (далі - ордер), що однак не дало позитивного результату.

2.6. 10 квітня 2014 року Департамент господарського забезпечення СБУ листом з вих. N 19/10-1263 повідомив про "призупинення" видачі ордера через виявлення фактів, які потребують додаткової перевірки.

2.7. У травні - червні 2014 року комісія Центрального управління СБУ проводила щодо позивача службове розслідування, результати якого були направлені до прокуратури.

2.8. 14 липня 2014 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань були внесені відомості щодо наявності у діях позивача складу кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 190 та частиною четвертою статті 358 Кримінального кодексу (далі - КК) України.

2.9. 15 січня 2015 року прокурор прийняв постанову про закриття кримінального провадження щодо позивача за частиною першою статті 190 КК України через відсутність у його діях складу кримінального правопорушення.

2.10. 27 січня 2016 року Голосіївський районний суд м. Києва постановив ухвалу, якою закрив кримінальне провадження за обвинуваченням позивача за частиною четвертою статті 358 КК України за закінченням строків давності притягнення до кримінальної відповідальності.

2.11. Позивач не отримав ордер на квартиру, проте був знятий з квартирного обліку.

2.12. 9 лютого 2017 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив повідомити про наявність обставин, що перешкоджають видачі ордера.

2.13. 3 березня 2017 року у відповідь на звернення відповідач надіслав лист з вих. N 109.109/М-217, згідно з яким ордер не був виданий позивачеві через лист Департаменту господарського забезпечення СБУ від 1 березня 2017 року (вих. N 19/10-732).

2.14. Рішення Комісії від 5 листопада 2013 року, оформлене протоколом N 24, і розпорядження N 795 не скасовані, а тому відмова відповідача видати ордер є неправомірною та порушує право позивача на житло.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. 3 травня 2017 року Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалив постанову, якою позовні вимоги задовольнив:

3.1. Визнав незаконною відмову відповідача щодо видачі (вручення) позивачеві ордера на квартиру.

3.2. Зобов'язав відповідача видати (вручити) позивачеві та його родині оформлений ордер на квартиру.

4. Мотивував рішення так:

4.1. Рішення, які були підставою для надання позивачеві квартири та видачі ордера, прийняті в межах компетенції суб'єктів владних повноважень та у встановленому законодавством порядку.

4.2. Рішення про надання житлового приміщення не можуть бути переглянуті після видачі на їх підставі ордера на жиле приміщення, а ордер на ім'я позивача був виданий.

4.3. Законодавство не передбачає можливості "призупинення" видачі ордера. Тому зазначені відповідачем обставини щодо продовження службової перевірки та запланованого на майбутнє розгляду питання про визнання таким, що втратило чинність, розпорядження N 795 не є підставами для відмови у врученні позивачу ордера.

4.4. У сторін відсутній спір про право позивача, оскільки останній реалізував право на поліпшення житлових умов, внаслідок чого його зняли з квартирного обліку. Спір виник через протиправну відмову відповідача вручити позивачеві виданий на його ім'я ордер, що є перешкодою у реєстрації місця проживання, оформлення особового рахунку тощо. А тому справу має розглядати адміністративний суд.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 13 липня 2017 року Київський апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу, якою закрив провадження у справі. Вважав, що справу слід розглядати за правилами цивільного судочинства.

6. Мотивував ухвалу так:

6.1. Позовні вимоги спрямовані на захист порушеного права на житло, а спірні правовідносини регулюються цивільним законодавством.

6.2. Предметом адміністративного позову може бути визнання неправомірними лише тих рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, які безпосередньо впливають на права й обов'язки позивача у сфері публічно-правових відносин. Натомість, позов у цій справі спрямований на захист прав у сфері цивільно-правових відносин, що виключає можливість його розгляду та вирішення адміністративним судом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. У серпні 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою. Просить скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 травня 2017 року.

Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції

8. 30 жовтня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

9. Мотивував ухвалу тим, що позивач оскаржує ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року через порушення правил предметної юрисдикції.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

10. Позивач стверджує, що він реалізував право на поліпшення житлових умов, внаслідок чого його зняли з квартирного обліку.

11. Предметом перевірки адміністративним судом у цій справі не є законність отримання позивачем відповідного житла. Спір виник через протиправну відмову відповідача вручити позивачеві ордер, що створює перешкоди, зокрема, у реєстрації місця проживання й укладенні договорів про надання комунальних послуг. Тому апеляційний суд мав перевірити дії відповідача на предмет додержання вимог, передбачених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду.

12. Позивач не заявив вимог про визнання за ним права на житло та не скаржився на порушення житлових прав своєї сім'ї. А тому справу слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.

(2) Позиції інших учасників справи

13. 21 вересня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення СБУ на касаційну скаргу, мотивовані так:

13.1. Позовні вимоги спрямовані на поновлення порушеного, на думку позивача, права на поліпшення житлових умов. А тому спір має розглядатися за правилами цивільного судочинства.

13.2. За результатами службового розслідування, призначеного наказом Центрального управління СБУ від 23 травня 2014 року N 274, встановлено, що з метою отримання квартири позивач подав до Комісії підроблені документи.

13.3. 4 квітня 2017 року Комісія прийняла рішення, оформлене протоколом N 5, яким скасувала своє рішення від 5 листопада 2013 року, оформлене протоколом N 24, на підставі частини п'ятої пункту 26 Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11 грудня 1984 року N 470 (далі - Правила N 470).

13.4. СБУ неодноразово зверталося до відповідача з листами від 10 квітня 2017 року (вих. N 19/10-1263), від 12 квітня 2017 року (вих. N 19/10-1386), від 11 березня 2017 року (вих. N 19/10-732) щодо скасування пункту 1.1 розпорядження N 795 у частині, що стосується надання житлової площі позивачу.

13.5. Листом від 28 квітня 2017 року (вих. N 109/03/28-3300) відповідач повідомив про неможливість скасування пункту 1.1 розпорядження N 795, через розгляд Окружним адміністративним судом міста Києва справи N 826/4766/17.

13.6. Помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що рішення про надання позивачеві жилого приміщення не може бути скасоване або переглянуте самим відповідачем, оскільки це рішення не вичерпало свою дію та не призвело до виникнення правовідносин, пов'язаних з реалізацією позивачем його прав.

13.7. Під час досудового розслідування у кримінальному провадженні N 42014110350000111 встановлено, що подана позивачем довідка Ірпінського комунального житлово-експлуатаційного підприємства "Ірпінь" від 13 грудня 2012 року N 2166, що була підставою для прийняття рішення Комісії від 5 листопада 2013 року, є підробленою.

13.8. 11 вересня 2017 року СБУ звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом про скасування пункту 1.1 розпорядження N 795.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанції

14. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

15. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у вказаній редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

16. Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом). Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19 КАС України ( N 2747-IV) у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.

17. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб'єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб'єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.

18. Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних і житлових відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Близький за змістом припис закріплений і в частині першій статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.

19. Оскільки ці приписи не передбачають винятків зі встановленого ними загального правила, вони поширюються і на правовідносини щодо надання житла у порядку поліпшення житлових умов.

20. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб'єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

21. Відтак, вирішуючи питання про юрисдикцію суду, необхідно, насамперед, з'ясувати характер спірних правовідносин, а також суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.

22. Стосовно характеру спірних правовідносин, то суди першої й апеляційної інстанцій встановили такі обставини:

22.1. 20 грудня 2013 року відповідач видав розпорядження N 795, згідно з яким затвердив спільне рішення керівництва та Комісії (оформлені протоколами від 5 листопада 2013 року N 24 та від 12 листопада 2013 року N 32) про надання позивачу на родину з чотирьох осіб квартири. Через це позивача зняли з квартирного обліку.

22.2. На підставі розпорядження N 795 на ім'я позивача був виданий ордер на квартиру, але не був йому вручений.

22.3. Згідно з листом Департаменту господарського забезпечення СБУ від 10 квітня 2014 року (вих. N 19/10-1263) відповідач "призупинив" видачу позивачу ордера у зв'язку з виявленням фактів, які потребують додаткової перевірки.

22.4. Листом від 3 березня 2017 року (вих. N 109-109/М-2017) відповідач повідомив позивача, що підставою "призупинення" видачі ордера стало проведення Департаментом господарського забезпечення СБУ службового розслідування щодо отримання позивачем житла, а також призначення на березень поточного року засідання Комісії, на яке винесено питання про "відміну" її рішення від 5 листопада 2013 року в частині надання позивачеві квартири.

22.5. 21 березня 2017 року позивач звернуся до відповідача із заявою, в якій просив видати йому ордер на квартиру.

22.6. Відповідач відмовив позивачу у видачі ордера, оскільки 4 квітня 2017 року Комісія прийняла рішення про скасування її рішення від 5 листопада 2013 року, оформлене протоколом N 24, у частині надання позивачеві квартири.

23. Стосовно суті права, за захистом якого позивач звернувся до суду, то предметом позову є визнання незаконною відмови відповідача у видачі позивачеві ордера на квартиру, оскільки така відмова порушує право позивача на отримання житла, та зобов'язання відповідача видати цей ордер. Тобто, позивач звернувся до суду за захистом порушеного, на його думку, права на житло.

24. Стаття 31 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК) передбачає, що громадяни, які потребують поліпшення житлових умов, мають право на одержання у користування жилого приміщення в будинках державного або громадського житлового фонду. Жилі приміщення надаються зазначеним громадянам, які постійно проживають у даному населеному пункті, як правило, у вигляді окремої квартири на сім'ю.

25. На підставі рішення про надання жилого приміщення виконавчий комітет районної, міської, районної в місті, селищної, сільської ради видає громадянинові ордер, який є єдиною підставою для вселення у надане жиле приміщення (частина перша статті 58 ЖК, пункт 69 Правил N 470).

26. Тобто, у випадку невидачі особі, якій на підставі рішення уповноваженого органу було надане жиле приміщення для поліпшення житлових умов, ордера ця особа не може використовувати вказане жиле приміщення.

27. Велика Палата Верховного Суду уже зазначала, що за правилами цивільного судочинства розглядаються спори щодо права особи на житло, зокрема, про взяття на облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, або зняття з такого обліку та про надання житла. Такі спори є житловими (цивільними) спорами, незалежно від участі у справі суб'єкта владних повноважень як відповідача (див., зокрема, висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 3 жовтня 2018 року у справі N 757/37024/15-а; від 13 березня 2019 року у справі N 688/2940/16-ц та від 3 квітня 2019 року у справі N 826/11308/18).

28. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду вважає, що вимога позивача видати ордер на підставі відповідного рішення органу державної влади спрямована на реалізацію права на житло та має розглядатися за правилами цивільного судочинства.

29. Враховуючи те, що управлінські дії відповідача мали наслідком створення перешкоди у реалізації права позивача на житло, спір позивача з відповідачем не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єкта владних повноважень, тобто не є публічно-правовим.

30. Якщо особа стверджує про порушення її прав наслідками, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення її цивільних прав чи інтересів або пов'язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, то визнання незаконними таких дій є способом захисту відповідних цивільних прав та інтересів (аналогічні висновки сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 15 травня 2018 року у справі N 755/8749/16-ц, від 30 травня 2018 року у справі N 826/7431/16).

31. Отже, вимога визнати незаконною відмову відповідача щодо видачі (вручення) позивачеві ордера на квартиру є способом захисту права позивача на житло та має розглядатися за правилами цивільного судочинства.

32. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи позивача щодо адміністративної юрисдикції суду.

33. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України ( N 2747-IV) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

34. Тому суд касаційної інстанції не може перевірити ті доводи касаційної скарги, які стосуються встановлення фактичних обставин справи.

(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

35. Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення (пункт 1 частини першої статті 349 КАС України ( N 2747-IV)).

36. Згідно з частиною першою статті 350 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

37. Велика Палата Верховного Суду вважає, що Київський апеляційний адміністративний суд 13 липня 2017 року постановив ухвалу з додержанням норм процесуального права, а тому залишає її без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

(3) Висновки щодо застосування норм права

38. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19 ЦПК України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року). Близький за змістом припис був закріплений і в частині першій статті 15 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року.

39. Позовні вимоги про визнання незаконною відмови видати (вручити) ордер на квартиру та зобов'язання на підставі відповідного рішення органу влади видати (вручити) цей ордер спрямовані на реалізацію права на житло та мають розглядатися за правилами цивільного судочинства.

Керуючись частинами першою ( N 2747-IV) та другою статті 341 ( N 2747-IV), пунктом 1 частини першої статті 349 ( N 2747-IV), частиною першою статті 350 ( N 2747-IV), статтями 355 ( N 2747-IV), 356 ( N 2747-IV), 359 КАС України ( N 2747-IV), Велика Палата Верховного Суду постановила:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

 

Суддя-доповідач

І. В. Саприкіна

Судді:

Н. О. Антонюк

 

С. В. Бакуліна

 

В. В. Британчук

 

Д. А. Гудима

 

О. С. Золотніков

 

В. С. Князєв

 

Л. М. Лобойко

 

Н. П. Лященко

 

О. Б. Прокопенко

 

Л. І. Рогач

 

О. М. Ситнік

 

В. Ю. Уркевич

 

О. Г. Яновська

 

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Саприкіної І. В., Прокопенка О. Б. Справа N 826/4766/17 (провадження N 11-1290апп18) за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Шевченківської районної в м. Києві державної адміністрації про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити певні дії

Короткий виклад історії справи

У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Шевченківської районної в м. Києві державної адміністрації (далі - Шевченківська РДА в м. Києві), у якому просив:

- визнати незаконною відмову Шевченківської РДА в м. Києві щодо видачі позивачу ордера на трикімнатну квартиру, що розташована за адресою: АДРЕСА_1;

- зобов'язати Шевченківську РДА в м. Києві видати ОСОБА_1 та його родині оформлений ордер на вказану трикімнатну квартиру.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що порушено його право на отримання житла, яке передбачено ст. 47 Конституції України, оскільки відповідач протиправно не видав (не вручив) йому ордер на квартиру, що розташована за адресою: АДРЕСА_1.

Зокрема, у своєму позові ОСОБА_1 зазначив слідуюче:

Позивач з родиною проживав в однокімнатній службовій квартирі АДРЕСА_1, що була виділена позивачеві зі службового фонду Служби безпеки України (далі - СБУ).

05 листопада 2013 року на засіданні Житлово-побутової комісії Центрального управління Служби безпеки України (далі - ЖПК ЦУ СБУ) було розглянуто питання надання житла для постійного проживання, за результатами розгляду якого прийнято рішення (протокол N 24) про надання ОСОБА_1 трикімнатної квартири за адресою: АДРЕСА_1.

20 грудня 2013 року Шевченківською РДА в м. Києві видано розпорядження N 795, яким затверджено рішення ЖПК ЦУ СБУ про надання ОСОБА_1 на родину з чотирьох осіб житлового приміщення для постійного проживання, з метою поліпшення житлових умов.

У зв'язку з одержанням ОСОБА_1 вказаної квартири в м. Києві його було знято з квартирного обліку, а попередньо зайняте позивачем службове житло в м. Ірпінь звільнено і передано для проживання іншим особам.

На підставі прийнятого Шевченківською РДА в м. Києві розпорядження від 20 грудня 2013 року N 795 на ім'я позивача видано ордер N 05742 на трикімнатну квартиру, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.

Однак, фактично ордер N 05742 ОСОБА_1 вручений не був, оскільки на підставі листа Департаменту господарського забезпечення СБУ від 10 квітня 2014 року N 19/10-1263 відповідач призупинив видачу позивачу ордера у зв'язку з виявленням фактів, які потребують додаткової перевірки, а саме: проведення ЦУ СБУ службового розслідування стосовно позивача.

За результатом проведеного службового розслідування в липні 2014 року військовою прокуратурою Київського гарнізону центрального регіону України відносно ОСОБА_1 було порушено кримінальне провадження N 42014110350000111 за ознаками злочинів, передбачених ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 190 (шахрайство) та ч. 4 ст. 358 (використання завідомо підробленого документа) Кримінального кодексу України (далі - КК України), що виразилось у поданні завідомо підроблених документів з метою отримання права власності на житло для постійного проживання.

15 січня 2015 року військовою прокуратурою Київського гарнізону центрального регіону України прийнято постанову про закриття кримінального провадження N 42014110350000111 в частині правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 190 КК України, на підставі п. 2 ч. 1 ст. 284 КК України у зв'язку з відсутністю у діях ОСОБА_1 складу злочину.

Голосіївський районний суд м. Києва, розглянувши кримінальне провадження від 17 липня 2014 року N 42014110350000111, порушене відносно ОСОБА_1, ухвалою від 27 січня 2016 року звільнив обвинуваченого (ОСОБА_1) від кримінальної відповідальності на підставі п. 2 ч. 1 ст. 49 КК України (у зв'язку зі спливом строку притягнення до відповідальності) та закрив вказане кримінальне провадження.

09 лютого 2017 року позивач звернувся до відповідача із заявою, у якій просив проінформувати про причини, що перешкоджають у видачі йому ордера на заселення в квартиру АДРЕСА_6.

03 березня 2017 року Шевченківська РДА в м. Києві листом N 109-109/М-2017 повідомила ОСОБА_1, що видачу йому ордера на вказану квартиру призупинено у зв'язку з продовженням службового розслідування стосовно отримання ним житла та проведенням у березні 2017 року засідання ЖПК ЦУ СБУ, на якому буде розглянуто питання про скасування попередньо прийнятого рішення від 05 листопада 2013 року про надання ОСОБА_1 квартири, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.

17 березня 2017 року позивач повторно звернувся до Шевченківської РДА в м. Києві із заявою щодо надання інформації про законодавчі підстави відмови у видачі йому ордера на вказану квартиру, на яку відповідач листом повідомив, що на поставлене позивачем у цій заяві питання було надано відповідь у попередньому листі від 03 березня 2017 року N 109-109/М-217.

У запереченнях на позов відповідач вказував, що 04 квітня 2017 року ЖПК ЦУ СБУ було прийнято рішення щодо скасування попередньо прийнятого рішення від 05 листопада 2013 року про надання ОСОБА_1 трикімнатної квартири, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.

05 квітня 2017 року ОСОБА_1 звернувся за захистом своїх прав та інтересів до суду із цим адміністративним позовом, оскільки вважає незаконною відмову Шевченківської РДА в м. Києві щодо видачі йому ордера на квартиру.

Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 03 травня 2017 року позов задовольнив. Визнав незаконною відмову Шевченківської РДА в м. Києві у видачі (врученні) позивачу ордера на трикімнатну квартиру за адресою: АДРЕСА_1 АДРЕСА_7). Зобов'язав відповідача видати (вручити) ОСОБА_1 та його родині оформлений ордер на вказану трикімнатну квартиру.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13 липня 2017 року скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на момент постановлення цієї ухвали, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Позивачу роз'яснено, що спірні правовідносини регламентовані нормами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).

Не погодившись із таким рішенням суду апеляційної інстанції, у серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просив скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи позицію в касаційній скарзі, позивач вказав, що цей спір не є спором про право, оскільки предметом позову є протиправність дій органу державної виконавчої влади щодо відмови у врученні виданого (оформленого) на його ім'я ордера на житлове приміщення, а тому за своїм характером спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30 жовтня 2018 року згадану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС України ( N 2747-IV) (у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року N 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (Закон N 2147-VIII) (далі - Закон N 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.

Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновками суду апеляційної інстанції про належність цієї справи до юрисдикції цивільного суду, у зв'язку з чим 15 травня 2019 року ухвалила судове рішення, яким залишила без змін ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року.

На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що вимога позивача про визнання незаконною відмову Шевченківської РДА в м. Києві щодо видачі (вручення) позивачеві ордера на квартиру є способом захисту права позивача на житло та має розглядатися за правилами цивільного судочинства. Вимога позивача видати ордер на підставі відповідного рішення органу державної влади, у свою чергу, спрямована на реалізацію права на житло та має також розглядатися за правилами цивільного судочинства.

Стосовно суті права, за захистом якого позивач звернувся до суду, то предметом позову, згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, є визнання незаконною відмови відповідача у видачі позивачеві ордера на квартиру, оскільки така відмова порушує право позивача на отримання житла, та зобов'язання відповідача видати цей ордер. Тобто, позивач звернувся до суду за захистом порушеного, на його думку, права на житло.

Ураховуючи те, що управлінські дії відповідача мали наслідком створення перешкоди у реалізації права позивача на житло, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір позивача з відповідачем не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єкта владних повноважень, тобто не є публічно-правовим.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до ч. 3 ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України ( N 2747-IV) (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства: цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України; у цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 ст. 2 КАС України).

Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2 ( N 2747-IV), 4 ( N 2747-IV) та 19 КАС України ( N 2747-IV) (у редакції Закону N 2147-VIII (Закон N 2147-VIII)), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Згідно зі ст. 1 ЦПК України завданнями цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

З аналізу вимог ст. 1 ЦПК України та ст. 2 КАС України (у редакціях, чинних на час звернення до суду з позовом) можна зробити висновок, що не є публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної (суб'єктом владних повноважень), як суб'єктом публічного права та суб'єктом приватного права, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної особи.

За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Указана норма визначає об'єктом захисту порушене, невизнане або оспорюване право чи цивільний інтерес, зокрема, у порядку цивільного судочинства розглядаються спори щодо права особи на житло (приватизація житла, взяття на облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, або зняття з такого обліку, надання житла, зняття з реєстраційного обліку місця проживання за наявності спору, зобов'язання органу влади чи органу місцевого самоврядування здійснити необхідні дії щодо утримання в належному стані житлового будинку, виселення, а також спори щодо забезпечення житлових прав мешканців гуртожитків тощо).

Предметом цього спору є оскарження відмови Шевченківської РДА в м. Києві у врученні ОСОБА_1 ордера на квартиру, яка була надана йому на підставі рішення ЖПК ЦУ СБУ від 05 листопада 2013 року та розпорядження Шевченківської РДА в м. Києві від 20 грудня 2013 року N 795.

При цьому, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність закриття провадження у цій справі в порядку адміністративного судочинства, оскільки встановив, що предметом цього позову є включення позивача до квартирного обліку.

З правовою позицією, викладеною в оспорюваному судовому рішенні не погоджуємося, з огляду на таке.

Відповідно до ч. 2, 3 ст. 1 Закону України від 09 квітня 1999 року N 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон N 586-XIV) місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіально одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують, зокрема, законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень (ст. 2 Закону N 586-XIV).

Згідно з розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради від 31 січня 2011 року N 121 "Про реалізацію районними в місті Києві державними адміністраціями окремих повноважень" (Розпорядження N 121) (далі - Розпорядження N 121), районним в місті Києві державним адміністраціям доручено реалізовувати окремі повноваження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), надані виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) згідно з Законом України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", зокрема, щодо видачі ордерів на заселення жилої площі та приймання рішень про включення жилих приміщень до числа службових та виключення їх із числа службових, затвердження рішень про надання службових жилих приміщень (п. 13 (Розпорядження N 121), п. 29 додатка N 4 до Розпорядження N 121 (Розпорядження N 121)).

Таким чином, нормативно-правове регулювання повноважень місцевого органу виконавчої влади дозволяє зробити висновок, що відповідач у цих відносинах є суб'єктом публічного права, тобто наділений владними управлінськими функціями та є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України ( N 2747-IV).

Відповідно до п. 26, 28 Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11 грудня 1984 року N 470 (далі - Правила N 470), громадяни перебувають на квартирному обліку до одержання жилого приміщення. Громадяни знімаються з квартирного обліку, зокрема у випадках: поліпшення житлових умов, внаслідок якого відпали підстави для надання іншого жилого приміщення; засудження до позбавлення волі на строк понад шість місяців, заслання або вислання; подання відомостей, що не відповідають дійсності, які стали підставою для взяття на облік, або неправомірних дій службових осіб при вирішенні питання про взяття на облік.

Зняття з квартирного обліку та виключення із списків осіб, які користуються правом першочергового одержання жилих приміщень, провадиться органами, які винесли або затвердили рішення про взяття громадянина на облік (включення до вказаного списку).

За п. 65 Правил N 470 рішення про надання жилого приміщення може бути переглянуто до видачі ордера, якщо виявляються обставини, які не були раніше відомі й могли вплинути на вказане рішення.

Пунктами 69, 70 Правил N 470 передбачено, що на підставі рішення про надання жилого приміщення в будинку державного або громадського житлового фонду виконавчий комітет районної, міської, районної в місті, селищної, сільської Ради народних депутатів видає громадянинові ордер, який є єдиною підставою для вселення в надане жиле приміщення. Ордер вручається громадянинові, на ім'я якого він виданий, або за його дорученням іншій особі.

Відповідно до п. 73 Правил N 470 ордер на жиле приміщення може бути визнано недійсним у судовому порядку у випадках подання громадянами не відповідаючих дійсності відомостей про потребу в поліпшенні житлових умов, порушення прав інших громадян або організацій на зазначене в ордері жиле приміщення, неправомірних дій службових осіб при вирішенні питання про надання жилого приміщення, а також в інших випадках порушення порядку і умов надання жилих приміщень. Вимогу про визнання ордера недійсним може бути заявлено протягом трьох років з дня його видачі.

Як убачається з матеріалів справи, на підставі розпорядження Шевченківської РДА в м. Києві від 20 грудня 2013 року N 795 ОСОБА_1 видано (оформлено) ордер N 05742 на право зайняття жилого приміщення разом із членами сім'ї та ключі від квартири. Таким чином, вказане розпорядження є атом індивідуальної дії, який виконаний шляхом оформлення ордеру.

Звертаємо увагу, що відмовивши ОСОБА_1 у видачі на його ім'я ордера N 05742 на право зайняття жилого приміщення разом із членами сім'ї та ключі від квартири, Шевченківська РДА в м. Києві зупинила дію свого розпорядження від 20 грудня 2013 року N 795, тобто дію виконаного акта індивідуальної дії за відсутності на це законодавчих повноважень, що й оскаржується позивачем.

При цьому, згідно з п. 73 Правил ордер на житлове приміщення недійсним в судовому порядку не визнавався.

Отже, між позивачем та відповідачем не існує житлового спору, оскільки виникнення права позивача на житлове приміщення вже було вирішено під час прийняття рішення ЖПК ЦУ СБУ та розпорядження Шевченківською РДА в м. Києві. Спору щодо взяття на облік, зняття з обліку або заселення/виселення позивача в квартиру між сторонами також не існує.

У справі, що переглядається, перед судом порушено питання про правомірність дій органу державної виконавчої влади щодо відмови у врученні позивачу вже виданого (оформленого) відповідачем ордера.

Тобто між сторонами існує спір щодо захисту прав та інтересів позивача у зв'язку з невиконанням з боку суб'єкта владних повноважень своїх публічно-владних управлінських функцій, що підпадає під визначення публічно-правового спору та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Таким чином, ураховуючи суть та суб'єктний склад спірних правовідносин, вважаємо, що вказаний спір належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому Велика Палата Верховного Суду дійшла помилкового висновку про залишення без змін ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року про закриття провадження у цій справі з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття судового рішення).

За наведених обставин вважаємо, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак, касаційна скарга підлягала частковому задоволенню, а оскаржуване судові рішення апеляційного суду - скасуванню з подальшим направленням справи для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

 

Судді Великої Палати Верховного Суду:

І. В. Саприкіна

 

О. Б. Прокопенко




 
 
Copyright © 2003-2019 document.UA. All rights reserved. При використанні матеріалів сайту наявність активного посилання на document.UA обов'язково. Законодавство-mirror:epicentre.com.ua
RSS канали