Додаткова копія: Про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо ненадання відповіді на звернення народного депутата та визнання протиправними та скасування постанов Кабінету Міністрів України N 410 від 07.06.2017 року, N 200 від 16.03.2016 року

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

21.05.2019 р.

Справа N 826/15368/17

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: судді-доповідача - Аліменка В. О., суддів: Безименної Н. В., Кучми А. Ю., за участю секретаря - Лебедєвої Ю. Б., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 грудня 2018 року (Рішення N 826/15368/17) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України про визнання бездіяльності протиправною, встановив:

Позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету міністрів України щодо не надання безпосередньо Кабінетом Міністрів України відповіді на звернення народного депутата України К. А. О. N 28/9-17 від 28.09.2017 р. та щодо не вчинення дій для приведення у відповідність до вимог Конституції України постанови N 410 від 07.06.2017 р. (Постанова N 410) та N 200 від 16.03.2016 року (Постанова N 200);

- визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України N 410 від 07.06.2017 року "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 410).

- визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України N 200 від 16.03.2016 року "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 200) (в редакції постанови КМУ N 410 від 07.06.2017 року (Постанова N 410)).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року (Рішення N 826/15368/17) у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду, позивач - ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт посилається на те, що судом першої інстанції не вірно застосовано Закон України "Про статус народного депутата України" та не вірно застосовано норми статей 140 - 146 Конституції України. На думку апелянта, адміністративно-територіальний устрій України не включає таку одиницю, як "об'єднана територіальна громада"; межі об'єднаних територіальних громад, про які зазначено у пункті 5 постанови КМУ від 16.03.2016 року N 200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 200), ані де-юре, ані де-факто не існують; терміни (поняття) "Рада ОТГ" та "Виконавчі комітети рад ОТГ", які вживаються у змісті оскаржуваних постанов, законодавством не передбачено; новоутворені об'єднані територіальні громади не зареєстровано у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань як юридичних осіб публічного права з організаційно-правовою формою "ОТГ". Також, позивач вважає, що постанова КМУ від 07.06.2017 року N 410 (Постанова N 410) носить дискримінаційний характер, оскільки не відповідає вимогам частини першої статті 95 Конституції України. На думку позивача, КМУ має на меті "знищення законних сільських, селищних, міських рад на користь гібридного неконституційного утворення ОТГ", шляхом виділення субвенцій лише об'єднаним територіальним громадам.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України ( N 2747-IV), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 16 березня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову N 200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 200), якою затверджено Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад.

07.06.2017 року прийнято постанову N 410 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 410), якою внесено зміни до Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 року N 200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 200).

К. А. О., як Народний депутат України, на підставі ч. 5 статті 17 Закону України "Про статус народного депутата України", звернувся з листом N 28/9-17 від 28.09.2017 р. до Прем'єр Міністру України Г. В. Б. в якому просив:

- скасувати постанову КМУ від 16.03.2016 року N 200 (Постанова N 200) із змінами, внесеними постановою КМУ від 07.06.2017 року N 410 (Постанова N 410), як протиправну

- привести Порядок надання субвенцій з державного бюджету відповідним місцевим територіальним громадам (Постанова N 200) у відповідність з положеннями чинної Конституції України;

- надати письмову відповідь на це звернення у встановлені законодавством строки.

Листом від 31.10.2017 року N 7/13-11597, на виконання доручення Прем'єр-міністра України від 14.10.2017 року N 38668/1/1-17, Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України надано відповідь на лист від 28.09.2017 року N 28/9-17.

Не погоджуючись з бездіяльністю відповідача та з постановою Кабінету Міністрів України N 410 від 07.06.2017 року (Постанова N 410) та N 200 від 16.03.2016 року (Постанова N 200), позивач звернувся до суду з вищевказаним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як визначено у статтях 113 та 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який зокрема забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 N 794-VII ( ) (далі - Закон N 794-VII).

Відповідно до частин першої - третьої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( ), Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України

З вказаного слідує, що постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України є обов'язковими до виконання.

Як зазначалося, відповідачем 16.03.2016 прийнято постанову N 200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 200), яка визначає порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на формування об'єднаних територіальних громад та розподіл у 2016 році субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад.

07 червня 2017 року постановою Кабінету Міністрів України N 410 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 410) внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України N 200 від 16.03.2016 року (Постанова N 200), а саме:

1) Пункт 4 (Постанова N 200) викласти у такій редакції:

"4. Субвенція надається для формування інфраструктури об'єднаної територіальної громади, що належить до комунальної власності, та спрямовується на:

- розроблення проектної, містобудівної та планувальної документації;

- підвищення якості надання адміністративних послуг, зокрема створення, модернізацію центрів надання адміністративних послуг та придбання обладнання і програмного забезпечення;

- створення сучасних систем організації управління громадою - комунікаційних мереж, баз даних, систем оповіщення населення;

- реконструкцію, переобладнання, перепрофілювання будівель бюджетних установ з метою їх використання відповідно до повноважень та потреб об'єднаних територіальних громад з обов'язковим застосуванням енергоефективних технологій;

- нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт вулиць, доріг, мостів, переходів комунальної власності, що поліпшують доступність жителів до об'єктів та установ, у яких надаються адміністративні, соціальні та інші послуги;

- закупівлю транспортних засобів для підвезення дітей до навчальних закладів, транспортних засобів спеціального призначення та комплектувальних виробів до них для комунальних підприємств, пожежної і спеціальної рятувальної техніки та пожежно-рятувального оснащення, спеціалізованих санітарних транспортних засобів для лікувальних закладів;

- нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт об'єктів водопостачання та водовідведення, об'єктів поводження з відходами та рекультивацію територій сміттєзвалищ тощо;

- здійснення інших заходів щодо об'єктів комунальної форми власності, які є важливими для посилення спроможності територіальної громади, забезпечення належного рівня безпеки та цивільного захисту;

- погашення в установленому законодавством порядку зареєстрованої органами Казначейства на початок бюджетного періоду бюджетної кредиторської заборгованості місцевих бюджетів, що виникла під час здійснення видатків місцевими бюджетами за рахунок коштів, отриманих з державного бюджету за програмою "Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад";

- будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, а також капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах).".

2) У пункті 5 (Постанова N 200):

- у підпункті 2 (Постанова N 200) слово "поданих" замінити словом "поданого", а слова "проектних заявок, оформлених" - словами "переліку проектів, видатки на які здійснюватимуться за рахунок коштів субвенції, з відповідними проектними заявками, складеними";

- підпункт 3 (Постанова N 200) викласти у такій редакції:

- "3) врахування потреб осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення під час розроблення проектної документації, а також під час закупівлі транспортних засобів загального користування, шкільних автобусів тощо.".

3) Пункт 6 (Постанова N 200) викласти у такій редакції:

- "6. Формування переліку проектів і проектних заявок на проекти, видатки на які здійснюватимуться за рахунок коштів субвенції, та внесення до нього змін здійснюється відповідними виконавчими комітетами міських, селищних, сільських рад об'єднаних територіальних громад. Такі виконавчі комітети подають зазначений перелік проектів разом з проектними заявками Раді міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністраціям для надання протягом п'яти робочих днів після їх отримання висновку щодо відповідності поданих проектних заявок плану соціально-економічного розвитку об'єднаної територіальної громади.

- Проекти, календарні плани реалізації яких становлять більше одного року і видатки на які починаючи з 2016 року здійснюються за рахунок субвенції, включаються щороку відповідними виконавчими комітетами міських, селищних, сільських рад об'єднаних територіальних громад до переліку проектів до завершення їх реалізації.

- Перелік проектів з проектними заявками та висновками Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацій подаються виконавчими комітетами міських, селищних, сільських рад на погодження комісії.

- Комісія протягом п'яти робочих днів з дня надходження переліку проектів з проектними заявками погоджує його або надає відповідним виконавчим комітетам міських, селищних, сільських рад зауваження щодо його доопрацювання та повторного подання на погодження.

- Після погодження комісією переліку проектів зазначений перелік затверджується відповідними міськими, селищними, сільськими радами та оприлюднюється у місцевих засобах масової інформації або на офіційних веб-сайтах відповідних органів місцевого самоврядування.".

4.) У пункті 15 слова і цифри "щомісяця до 10 числа" замінити словами і цифрами "до 25 січня року, що настає за звітним,".

На думку позивача, приписи постанови прямо суперечать статтею 2 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (Закон N 157-VIII), та істотно звужують обсяг передбачених Конституцією та законами прав членів територіальних громад.

Статтею 113 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності, керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до частини першої статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Згідно з частиною другої статті 97 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 року N 2456-VI (із змінами і доповненнями), порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.

Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, яка вперше визначена законом про Державний бюджет України, затверджуються Кабінетом Міністрів України не пізніше 30 днів з дня набрання ним чинності.

Розподіл додаткових дотацій між місцевими бюджетами здійснюється на підставі критеріїв, визначених Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини п'ятої статті 10 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (Закон N 157-VIII) порядок надання субвенцій з державного бюджету об'єднаним територіальним громадам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Отже, слід дійти висновку, що встановлення порядку та умови надання субвенцій є виключною компетенцією Кабінету Міністрів України

Щодо ознак протиправності оскаржуваних постанов, суд зазначає наступне.

Згідно з частиною першою статті 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Відповідно до статті 7, частин першої, третьої статті 140, частини першої статті 143 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно з статтею 6 Закону України "Про місцеве самоврядування" первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Утворення та існування об'єднаних територіальних громад передбачено чинним законодавством України, водночас, об'єднану територіальну громаду не визначено законодавством як адміністративно-територіальну одиницю держави Україна.

Отже, слід дійти висновку, що позивач помилково визначає об'єднану територіальну громаду як адміністративно-територіальну одиницю України, оскільки відповідно до чинного українського законодавства, від поняттям "об'єднана територіальна громада" розуміється як жителі села, селища, міста чи добровільного об'єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, що, зокрема, відповідає висновкам, зазначеним у Рішенні Конституційного Суду України від 18.06.2002 року у справі N 1-16/2002 (N 12-рп/2002) за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об'єднання територіальних громад).

Позивачем, зокрема, стверджується, що "рад об'єднаних територіальних громад" та "виконавчих органів територіальної громади", якими, відповідно до змісту оскаржуваних постанов, здійснюються функції від імені територіальної громади, з метою отримання субвенцій, не існує ні де-юре ні де-факто, у чому народний депутат України також вбачає протиправність постанов.

Так, відповідно до статті 143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Згідно з статтею 146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Відповідно до частин четвертої (Закон N 157-VIII), п'ятої статті 8 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (Закон N 157-VIII) з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою, у порядку, визначеному цим Законом (Закон N 157-VIII), здійснюється реорганізація відповідних юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, та розміщених поза адміністративним центром об'єднаної територіальної громади, шляхом їх приєднання до юридичної особи - сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі об'єднаної територіальної громади. Після завершення реорганізації відповідні юридичні особи - сільські, селищні, міські ради припиняються у порядку, визначеному цим Законом.

Найменування представницького органу місцевого самоврядування об'єднаної територіальної громади як юридичної особи складається з частини, яка є похідною від власного найменування населеного пункту, визначеного її адміністративним центром, у формі прикметника та відповідного загального найменування представницького органу місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська рада).

З дня затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою, персонального складу її виконавчого комітету у порядку, визначеному цим Законом (Закон N 157-VIII), здійснюється реорганізація відповідних юридичних осіб - виконавчих комітетів відповідних сільських, селищних, міських рад, розміщених поза адміністративним центром об'єднаної територіальної громади, шляхом їх приєднання до юридичної особи - виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі об'єднаної територіальної громади. Після завершення реорганізації відповідні юридичні особи - виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад припиняються у порядку, визначеному цим Законом.

Юридична особа - виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі об'єднаної територіальної громади, є правонаступником прав та обов'язків всіх юридичних осіб - виконавчих комітетів відповідних сільських, селищних, міських рад територіальних громад, що об'єдналися, з дня затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою, персонального складу її виконавчого комітету.

Отже, з аналізу норм законодавства встановлено, що порядок утворення рад об'єднаних територіальних громад та їх виконавчих органів прямо передбачено Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (Закон N 157-VIII), з огляду на що, твердження позивача про "не існування" відповідних рад та виконавчих комітетів є помилковим та сприймається судом критично.

Щодо твердження позивача про невідповідність підпункту 1 пункту 5 постанови від 16.03.2016 року N 200 (Постанова N 200), із змінами, внесеними постановою від 07.06.2017 року N 410 (Постанова N 410), статтям 2 (Закон N 157-VIII), 4 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (Закон N 157-VIII), суд зазначає наступне.

Згідно з статтями 2 (Закон N 157-VIII), 4 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (Закон N 157-VIII) добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об'єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися;

3) об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Відповідно до підпункту 1 пункту 5 постанови від 16.03.2016 року N 200 (Постанова N 200), із змінами, внесеними постановою від 07.06.2017 року N 410, умовами надання субвенції є: спрямування субвенції на фінансування проектів згідно з планом соціально-економічного розвитку об'єднаної територіальної громади, межі якої повністю відповідають межам, визначеним перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, та відповідно до напрямів, визначених у пункті 4 цих Порядку та умов (Постанова N 200), оформлених за формою, встановленою Мінрегіоном, та календарний план реалізації яких становить не більш як три роки.

Крім того, позивачем звернуто увагу, що статтею 4 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (Закон N 157-VIII), якою передбачено основні умови здійснення такого добровільного об'єднання, умови "повної відповідності межам, визначеним перспективним планом формування територій громад" не встановлено.

Водночас, судом зазначається, що в процесі розгляду справи, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 04.04.2018 року N 242 "Про внесення змін до Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад", пунктом 3 постановлено: у підпункті 1 пункту 5 (Постанова N 200) слова "межі якої повністю відповідають межам, визначеним перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області," виключити.

Позаяк, враховуючи зміни, внесені постановою Кабінету Міністрів України від 04.04.2018 року N 242, суд дійшов висновку що зазначені обставини, які слугували обґрунтуванням протиправності постанов в частині протиправності підпункту 1 пункту 5 постанови КМУ від 16.03.2016 року N 200 (Постанова N 200), згідно із змінами, внесеними постановою КМУ від 07.06.2017 року N 410 (Постанова N 410) - відпали, з огляду на що, судом не беруться до уваги.

З наведеного вбачається, що, приймаючи спірну постанову від 16.03.2016. N 200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 200) та постанови від 07.06.2017 року N 410 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 410), було дотримано вимоги Конституції України та законів України.

Відтак, судом першої інстанції правомірно відмовлено у задоволенні позовних вимог позивача в частині скасування постанов від 16.03.2016. N 200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 200) та постанови від 07.06.2017 року N 410 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 410).

Щодо доводів апелянта про те, що відповідачем, який класифікував лист позивача, як "депутатське звернення", було допущено бездіяльність щодо невиконання вимог ч. 2 ст. 16 Закону України "Про статус народного депутата України" щодо обов'язку відповіді саме тим органом, якому таке звернення було адресоване, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 40 Конституції України встановлено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Право на депутатське звернення гарантоване статтею 16 Закону України "Про статус народного депутата", відповідно до якої народний депутат має право на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об'єднань громадян з питань, пов'язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань.

Депутатське звернення - викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.

Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, зобов'язані протягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь. У разі неможливості розгляду звернення народного депутата у визначений строк його повідомляють про це офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду. Строк розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання.

Згідно частини 2 статті 19 Закону України "Про статус народного депутата України", на вимогу народного депутата посадові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій зобов'язані забезпечити його консультаціями відповідних фахівців з питань депутатської діяльності і надати невідкладно, а за відсутності такої можливості - не пізніш як у п'ятиденний строк, необхідні інформацію і документацію.

Досліджуючи вищевказане звернення позивача, колегією суддів встановлено, що в зверненні позивач просив невідкладно привести у відповідність до вимог Конституції України та приписів чинного законодавства постанови Кабінету Міністрів України від 16.03.2016. N 200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 200) та постанови від 07.06.2017 року N 410 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 410).

З огляду на вказане, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про те, що порушенні у зверненні народного депутата ОСОБА_1 питання викладені у формі листа, порядок розгляду якої, врегульовано статтею 17 Закону України "Про статус народного депутата України".

Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, Кабінет Міністрів України, отримавши вимогу ОСОБА_1 негайно вжив заходів щодо перевірки вказаних у ній фактів, а саме: Прем'єр-міністр України надав доручення Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14.10.2017 року. N 38668/1/1-17, а останній в свою чергу, листом від 31.10.2017 року N 7/13-11597 надав відповідь.

Отже, колегією суддів не встановлено протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України, а тому, правомірно відмовлено в задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо не надання безпосередньо відповідачем відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1. N 28/9-17 від 28.09.2017 року та щодо не вчинення дій для приведення у відповідність до вимог Конституції України постанов від 16.03.2016. N 200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 200) та постанови від 07.06.2017 року N 410 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад" (Постанова N 410).

Решта доводів та заперечень апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують.

Так, апелянт вказує на наявність права позивача на звернення з цим адміністративним позовом.

Отже, у межах спірних правовідносин належить встановити наявність/відсутність у позивача порушеного прав чи інтересу, як необхідної умови для задоволення позову.

Так, завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України ( N 2747-IV), є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України ( N 2747-IV) передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом ( N 2747-IV), звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Відповідно до частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України ( N 2747-IV), у разі задоволення позову суд може прийняти рішення зокрема про: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Системний аналіз наведених норм Кодексу адміністративного судочинства України ( N 2747-IV) свідчить, що судовий захист прав, свобод або інтересів шляхом повного чи часткового задоволення адміністративного позову, можливий виключно відносно тієї особи, права, свободи або інтереси якої порушено з боку конкретного суб'єкта владних повноважень та за умови порушення її прав.

Під порушенням прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин слід розуміти негативні наслідки, які були спричинені рішенням органів влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб.

Своє право на звернення до суду позивач обґрунтовує тим, що народний депутат України ОСОБА_1 є обраним відповідно до закону представником Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією та законами України, а тому має законний інтерес та обов'язок захищати права та законні інтереси своїх виборців та усього народу, такий захист спрямований на попередження формування не передбачених Конституцією України видів адміністративно-територіальних одиниць - так званих "об'єднаних територіальних громад".

Крім цього, вказує, що оскаржувана постанова порушує конституційні права і свободи ОСОБА_1, як людини і громадянина.

Досліджуючи питання щодо можливості оскарження спірного розпорядження у статусі народного депутата України, колегія суддів виходить із того, що, в силу частини першої статті 1 Закону України "Про статус народного депутата України", народний депутат України (далі - народний депутат) є обраний, відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" (Закон N 4061-VI) представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.

Частиною п'ятою статті 17 Закону України "Про статус народного депутата України" передбачено, що народний депутат, як представник державної влади у разі порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та інших порушень законності має право на місці вимагати негайного припинення порушення або звертатися з вимогою до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій припинити такі порушення; у разі порушення законності народний депутат може звернутися з депутатським зверненням до відповідних посадових осіб правоохоронних органів чи органів виконавчої влади, що здійснюють державний контроль у відповідній галузі.

Вказана правова норма визначає право позивача на звернення до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій з вимогою про припинення порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, у разі їх наявності, однак, суд звертає увагу на те, що чинним законодавством України не передбачено права народного депутата України звертатися до адміністративного суду з позовом в інтересах інших осіб, за відсутності доказів, які підтверджують наявність визначених законом підстав для такого звернення, що також підтверджується положеннями статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України ( N 2747-IV).

У свою чергу, частиною першою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України ( N 2747-IV) встановлено, що у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.

Колегія суддів звертає увагу на те, що позивачем не надано доказів на підтвердження наявності визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб з даним позовом.

Також, у разі оскарження спірної постанови, як фізичною особою, позивач не надав суду належних та допустимих доказів щодо його місця реєстрації.

Як зазначалося, рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду, відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2 ( N 2747-IV), 5 КАС України ( N 2747-IV).

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 ЦПК України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року N 18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає начебто певні положення норм законодавства впливають на його правове становище.

Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних (можливо, позасудових) форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Аналогічну позицію висловлено Верховним Судом України у постанові від 7 лютого 2017 року у справі N 800/45/16 (Постанова N 21-3072а16) та підтримано Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постанові від 11 травня 2018 року у справі N 766/7172/17.

З огляду на наведене, колегія суддів дійшла висновку, що доводи, наведені позивачем, не спростовують висновків оскаржуваної постанови та не знайшли свого підтвердження в суді апеляційної інстанції.

Згідно п. 41 висновку N 11(2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04 (Рішення), відповідно до п. 58 (Рішення) якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п. 29).

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та відсутність правових підстав для їх задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України ( N 2747-IV), кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу ( N 2747-IV).

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України ( N 2747-IV)).

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України ( N 2747-IV), обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України ( N 2747-IV), суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243 ( N 2747-IV), 250 ( N 2747-IV), 287 ( N 2747-IV), 315 ( N 2747-IV), 316 ( N 2747-IV), 321 ( N 2747-IV), 322 ( N 2747-IV), 325 ( N 2747-IV), 329 КАС України ( N 2747-IV), суд постановив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року (Рішення N 826/15368/17) - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328 - 329 КАС України ( N 2747-IV).

 

Суддя-доповідач

В. О. Аліменко

Судді:

Н. В. Безименна

 

А. Ю. Кучма




 
 
Copyright © 2003-2019 document.UA. All rights reserved. При використанні матеріалів сайту наявність активного посилання на document.UA обов'язково. Законодавство-mirror:epicentre.com.ua
RSS канали